即墨古為萊夷之地，被齊國征服後，漸漸移民同化，建立了城垣。
田齊時代，即墨非常繁榮，巍然屹立在齊國的東方，即墨大夫田種首讓這裡變得富饒，田單藉此一座孤城，力敵強燕數年，最後巧用火牛陣大破燕軍，光復齊國，又讓即墨人多了幾分骨氣和驕傲。
現如今，秦吏和秦軍搬進了即墨，他們佔據了昔日即墨大夫的府邸，將此處當做了辦公場所。還於三年前增修了城牆，讓整個官寺區，成了即墨的城中城，即墨人稱之為“秦城”。
一月初二這天，新來的郡守黑夫就站在秦城高兩丈的牆垣上，他拍了拍夯土牆，望着外郭的人群，以及內城門如臨大敵的兵卒，看向一旁的郡丞：
“將官寺修成堡壘，外築城牆，使郡兵環衛如臨大敵，這是誰的主意？”
膠東郡丞有一個黑夫也不認識的名，叫司馬橺〔xiàn〕，據說是秦國名臣司馬錯後代，他說道：
“城垣是郡尉提議修的，即墨人對秦不善，郡尉恐一旦生變，彼輩會圍攻官寺，便使人築內城，好讓郡城能堅持到郡尉來援……”
在秦朝，郡守和郡尉的駐地不一定重合，黑夫駐即墨，郡尉則在賊寇、輕俠出沒頻繁的黃縣。黃縣在膠東北部，臨海，與南部隔着丘陵山脈，得繞一大圈才能抵達。
“至於讓兵卒荷甲持戈守於內外，是兵曹掾的主意，郡守初至膠東便遇到兇徒驚擾，這才加強了戒備。”
黑夫點了點頭，不置可否，心裡卻道：
“內城秦吏、郡兵加一起不過數百，若即墨真的有事，遭到數萬人圍攻，就算將城池修得再高，又有何用？”
黑夫今日之所登內城巡視，是因為抵達即墨後，陳平向黑夫獻上了六條治郡的步驟。
“其一，立威。”
勢立威，術馭臣，法制民，這是上位者必修的三個法子。黑夫運氣好，剛入膠東就遇上刺殺，他一口氣將淳于縣令、尉解職，在淳于縣大索刺客黨羽，這件事不論對官，對民都是一個警告：這新郡守，不好惹！
“其二，立事！”
下馬威遲早會消散，既然黑夫不對諸田抱有懷想，那就必須早早明確治理綱領，讓所有人明白，郡守此來要做什麼，新官上任三把火，於是黑夫拋出了自己的施政準則：“扶舊族，興法教，省刑罰。”
膠東人不是嫌秦律太嚴苛么，黑夫也打開天窗說亮話，只要你們不越矩違法，我便不會妄施殺戮，而且，官府歡迎一切願意合作者！
黑夫亦清楚，目前治理即墨最大的難題，在於官府沒有自己的代理人，法令難以出城，只能依仗昔日的豪強、貴族。
過去五年已經在這種得過且過的默契中浪費了，所以黑夫甫一下車，就宣布籌辦學校，將自己從高密帶來的十餘名青年，統統扔到學室里，讓郡吏教他們秦地言語、律令。只希望半年後，能得到第一批和官府綁在一起的青年幹部，依靠這些人，將有效統治推至城外，推向廣大的鄉村。
至於“小學”，一來是逼迫各家富百萬的豪強送人質，同時，也是將統一的觀念，從娃娃開始教起……
如此一來，便將小貴族、不得志的儒生拉入陣營。
接下來就是黑夫正在做的事了：“兵權！”
在司馬郡丞引導下，巡視了內城一圈後，黑夫回到了官寺中，讓長史陳平，立刻傳檄，把現在郡府里上值的各曹吏員召來！
鼓點咚咚作響，這是要開大會了，各曹掾的領導們連忙丟下手裡的事，齊聚正堂！一個個都身穿黑裳，頭戴官帽，魚貫入室，拜謁黑夫。
只見黑夫高冠黑衣，印綬俱全，腰佩長劍，高坐於主位之上，下首則分別是長史陳平和司馬郡丞，門客親隨數人披甲持劍，侍立在門口，
黑夫到任以來，這是初次大召郡吏登堂，來的這些郡吏不知道他想幹什麼，紛紛暗中猜測不已，可惜這位郡守面色黝黑看不出情緒。眾人拜謁過了，都規規矩矩地站起，彎腰垂手，排成數列，站在堂中。
“人不少啊。”
黑夫掃視眾人，雖是第一次開大會，但他已經單獨見過下屬們，記住了他們的名字和職位，這些人，分別是：戶曹，主戶口、籍貫；倉曹，主稅收、積粟；吏曹，主官員升遷，也叫功曹；司空曹：主刑徒、隸臣妾；金布曹，主山海專營，市稅貿易。
除此之外，又有田、畜、工等諸官，均聽郡守調遣。
此外，還有理論上從屬於郡尉的賊曹、兵曹，因為郡尉駐地在黃縣，所以他們平常也聽黑夫指派，無形中增加了他的權力。
再加上郡丞管着的獄曹、令曹，開大會的時候，將近二十人到場。
黑夫已經讓長史陳平提前調查過了，這二十人中，幾乎全部是外來秦吏，佔據了重要的職位，本地人則管着無關緊要的部門，或作為少吏協助。
既然都是秦人，那就好辦了，黑夫先清了清嗓，談了下以始皇帝為領導的中央政府對膠東局勢的重視，又聊了聊膠東郡在第一個五年計劃里取得的成績，隨即，就開始讓大家暢所欲言，談談工作上的不足之處……
眾人面面相覷，這位郡守開會的方式倒是新奇，你推我攮，好歹湊了些“不足”出來。
既然他們不老實，黑夫便自己點名了。兵曹掾很倒霉，第一個被點到，黑夫笑着問他道：
“內城和街巷上滿是兵卒巡視，如臨大敵，是你下的令？”
兵曹掾應諾，他這麼做，本心存討好之意，卻被黑夫批了一頓：
“汝讓兵卒在外面設鹿角，持弩守之，不知道的，還以為出了內城，就是敵國！區區幾個盜賊就如此作態，豈不讓即墨人輕之？立刻將放出去的崗哨兵卒撤回來，外松內緊即可！”
一番敲打後，黑夫對兵曹做了一些小的人事調整，將自己從北地、南郡帶來的一些個有爵位的門客騎從，安插進郡兵之中，擔任軍吏。
這是在為月余之後，共敖結束淳于的任務，來到郡城後，將兵權交給他做準備，秦兵雖寡，僅有數百，但多一把劍，黑夫晚上睡覺也能安心些。
至於其他曹掾，黑夫暫時沒動他們，初來乍到，手下又沒有足夠的人才能補上，不宜搞太大的人事變動。
讓眾吏下去後，黑夫只留了陳平，問他道：“如今威已立，事已明，兵權也開始着手掌控，你的後三策，又是什麼？”
……
陳平先前賣了個關子，只言前三，此刻便道：“第四條，是立信。當年，子貢問孔子，應當怎樣治理國家？孔子說，足食，足兵，民信之矣。”
“子貢又問，若不得不去掉兩項，只留其一呢？”
“孔子答，去兵，去食，因為若民不信其官吏君主，則國不存焉！是故，民無信不立！”
孔子的原話是這樣，但在陳平看來，若不掌握兵權，空談立信，是沒有用的。
黑夫頷首：“商君當年變法，也是先徙木立信，但即墨人怨恨秦吏，我又當如何立信？”
“或可從新開設的學室入手。”
陳平給黑夫出了一個主意：“讓吏學一月後考試，膠東子弟能說秦言最佳者，能書秦篆最嫻熟者，能背誦律令最多者，皆賞五十金，並將其列入官吏簿冊，可以一邊學律，一邊領一份斗食俸祿！”
五十金當然不是什麼黃銅，那是騙人玩，而是正兒八經的黃金，加起來也有近三千錢，相當於沛縣劉亭長一年的工資，可不是小數目。富豪之子或許不在乎，但那些得以免費入學的小地主家子弟，肯定會心動。
“如此一來，既能讓學室的膠東子弟競相學習秦言秦字，又能借他們之口告訴所有膠東人，官府言而有信。”
黑夫突然興奮了起來：“不必只做一次，可使之成一項制度，一月為月考、半年為期中考、一年為期末考。小學升吏學，為中考，吏學升佐吏，為高考！給考試優異者發的錢，就叫獎學金！”
陳平沒想都黑夫會想出這麼多門道，愣了愣，拱手：“一切如郡守之言。”
考試**好啊！黑夫頷首：“此策甚善，只要考試優異者得錢，必宣揚官府守信，而膠東人將爭相使子弟學秦言秦篆，第五策呢？”
陳平道：“信既立，接下來自然是足食了，春耕在即，郡守當委任良吏，效仿南郡、內史之事，在即墨修公廁，再推廣堆肥漚肥之術。”
即便有官府支持，科技傳播速度依然很慢，膠東距離秦地實在太遠了，黑夫在沛縣窺見的公廁，這裡尚無，更別說堆肥漚肥之術了。雖然黑夫沒辦法更改朝廷稅率，但若能把產量提上去，將蛋糕做大點，或許農民的對重稅的怨憤就沒那麼大了。
黑夫沉吟：“第六策又是什麼？”
陳平道：“王者之政，莫急於盜賊，如今膠東多盜，已經張狂到行刺郡守的程度，等春耕結束，官府騰出手來，必須按照淳于縣查到的線索，肅清郡中任俠盜賊，以震懾宵小！”
見黑夫皺眉，陳平又道：“以上諸事，郡守也不必事必躬親，而當使雞司夜，令狸執鼠，皆用其能，上乃無事，從諸吏中挑選善者任之。”
黑夫點點頭，郡守和郡尉不同，什麼都要管，陳平作為長史，雖然能替他分擔，面臨繁雜的工作，也分身乏術。
故而，他必須分權。
但黑夫現在最缺的，就是能分任各處，獨當一面的人才，郡中官吏的脾性才能他還不熟悉，無法信任。學室里的各氏子弟，學成尚有一年半載，也派不上用場……
就在這時，卻有門客小吏來報，說即墨內城門處，有人自稱郡守之客，請求謁見……
“一行數人，這是他們讓下吏奉上的信。”
黑夫接過來一瞧，頓時哈哈大笑起來：“真是瞌睡時遇上了枕頭，我手邊正缺的司夜之雞、執鼠之狸來了！”
陳平已經猜到是誰：“莫非是沛縣的曹參到了？”
“來的可不止曹參。”
黑夫起身笑道：“來的是‘沛縣三傑’！”